Warum verlässliche Rahmenbedingungen gegenüber selektiver Industriepolitik Vorrang haben sollten
Dipl.-Kaufmann Rainer Seiffert
Die Debatte über die Deindustrialisierung Deutschlands ist keine abstrakte Theoriefrage. Sie berührt die langfristige Wettbewerbsfähigkeit des Standorts, die Entwicklung von Einkommen und Beschäftigung sowie letztlich die finanzielle Tragfähigkeit des Sozialstaats. Die entscheidende wirtschaftspolitische Frage lautet deshalb nicht allein, ob der Staat handeln soll, sondern wie er handeln sollte.
Eine ordnungspolitische Perspektive bietet hierfür einen geeigneten Ausgangspunkt. Walter Euckens Konzept der Interdependenz der Ordnungen verweist darauf, dass politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Institutionen nicht unabhängig voneinander betrachtet werden können. Veränderungen in einer Teilordnung können Rückwirkungen auf die anderen Bereiche haben.
Für die gegenwärtige Situation Deutschlands stellt sich damit eine zentrale Hypothese: Ein Teil der industriellen Schwäche könnte nicht allein auf externe Schocks und strukturelle Veränderungen zurückzuführen sein, sondern auch auf die Qualität, Berechenbarkeit und Wettbewerbsfähigkeit der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen.
Ordnungspolitik statt selektiver Wirtschaftslenkung
Einen zentralen Unterschied der ordoliberalen Tradition bildet die Trennung zwischen der Gestaltung der Wirtschaftsordnung und der direkten Einflussnahme auf einzelne wirtschaftliche Entscheidungen. Der Staat soll die Voraussetzungen für funktionierenden Wettbewerb schaffen, Eigentums- und Vertragsrechte sichern, offene Märkte gewährleisten und dort eingreifen, wo Wettbewerb und Marktordnung selbst gefährdet sind. Die Freiburger Schule verstand dies ausdrücklich nicht als Laissez-faire, sondern als eine aktive Gestaltung allgemeiner Wettbewerbsregeln. (Walter Eucken Institut Freiburg)
Diese Unterscheidung ist für die heutige Industriepolitik von Bedeutung. Wenn der Staat einzelne Unternehmen, Technologien oder Branchen mit umfangreichen Sonderprogrammen unterstützt, verändert er die relativen Preise und Renditeerwartungen, an denen sich private Investitionsentscheidungen orientieren. Das muss nicht zwangsläufig zu Fehlallokationen führen. Es kann jedoch das Risiko erhöhen, dass Kapital in Projekte fließt, deren Rentabilität ohne staatliche Unterstützung nicht ausreichen würde.
Damit ist zugleich ein wichtiges Gegenargument berücksichtigt: Nicht jede Subvention ist ordnungspolitisch problematisch. Staatliche Eingriffe können gerechtfertigt sein, wenn ein klar identifiziertes Marktversagen vorliegt – beispielsweise bei positiven technologischen Spillover-Effekten, öffentlichen Gütern oder strategischen Abhängigkeiten. Die entscheidende Frage ist daher, ob ein solcher Eingriff einen nachvollziehbaren zusätzlichen gesellschaftlichen Nutzen erzeugt und ob dieser Nutzen die mit der Intervention verbundenen Verzerrungen überwiegt.
Gerade deshalb sollte selektive Industriepolitik begründungspflichtig sein, während allgemeine und verlässliche Rahmenbedingungen grundsätzlich Vorrang haben sollten.
Ein zweites ordnungspolitisches Prinzip ist die Konstanz der Wirtschaftspolitik. Unternehmen treffen Investitionsentscheidungen mit einem Zeithorizont von Jahren oder Jahrzehnten. Häufig wechselnde Förderbedingungen, unsichere regulatorische Vorgaben und schwer kalkulierbare Energie- oder Steuerbelastungen können deshalb die Investitionsbereitschaft beeinträchtigen. Nicht jede Veränderung der Politik ist problematisch. Problematisch wird sie dort, wo Unternehmen nicht mehr zuverlässig einschätzen können, unter welchen Bedingungen eine Investition während ihrer gesamten wirtschaftlichen Lebensdauer betrieben werden kann.
Intel und Northvolt als Fallbeispiele
Die Entwicklungen bei Intel und Northvolt liefern hierfür interessante Fallstudien. Sie beweisen nicht, dass Industriepolitik grundsätzlich ineffizient ist. Sie zeigen aber, welchen Grenzen staatlich unterstützte Großprojekte ausgesetzt sein können.
Beim geplanten Intel-Werk in Magdeburg war eine staatliche Unterstützung von bis zu rund 9,9 Milliarden Euro vorgesehen. Intel verschob das Projekt zunächst und gab die Pläne später auf. Das Unternehmen verwies dabei unter anderem auf seine strategische Neuausrichtung, eine stärkere Kapitaldisziplin und die Notwendigkeit, Investitionen enger an der tatsächlichen Nachfrage auszurichten. (Rainer Seiffert’s Blog)
Aus diesem Vorgang lässt sich nicht folgern, dass staatliche Förderung von Halbleiterproduktion grundsätzlich falsch ist. Gerade bei Halbleitern können geopolitische Risiken und technologische Spillover eine staatliche Förderung begründen. Der Fall verdeutlicht jedoch ein grundsätzliches Problem: Staatliche Förderung kann die unternehmerische Einschätzung von Nachfrage, Kosten, Technologie und Risiko nicht ersetzen.
Die ordnungspolitische Frage lautet deshalb nicht, ob der Staat überhaupt Geld für strategisch wichtige Technologien ausgeben darf. Sie lautet vielmehr, ob die öffentliche Hand besser als private Kapitalgeber bestimmen kann, welches konkrete Unternehmen, welche konkrete Technologie und welcher konkrete Standort langfristig wettbewerbsfähig sein werden.
Beim Fall Northvolt zeigt sich ein ähnliches Spannungsfeld. Das Unternehmen plante in Schleswig-Holstein eine große Batteriezellenfabrik und erhielt staatliche Unterstützung. Northvolt geriet jedoch in erhebliche finanzielle Schwierigkeiten und beantragte 2025 in Schweden Insolvenz; auch die deutsche Gesellschaft geriet in Restrukturierung. (Reuters)
Auch hier wäre es zu einfach, aus dem Scheitern abzuleiten, dass europäische Batterieproduktion volkswirtschaftlich nicht sinnvoll sei. Europa kann durchaus strategische Gründe haben, eigene Produktionskapazitäten aufzubauen. Das Scheitern eines einzelnen Unternehmens sagt darüber zunächst wenig aus.
Es zeigt aber die Grenze eines Ansatzes, der strategische Ziele unmittelbar mit der Förderung einzelner Unternehmen verbindet. Ein industriepolitisches Ziel kann sinnvoll sein, während die Auswahl des konkreten Unternehmens oder Projekts dennoch falsch sein kann.
Das ist ein wesentlicher Unterschied zwischen allgemeiner Ordnungspolitik und selektiver Industriepolitik.
Das Wissens- und Anreizproblem
Hier liegt ein Kern des ordoliberalen und insbesondere des hayekianischen Arguments. Friedrich August von Hayek betonte, dass wirtschaftlich relevantes Wissen nicht an einer zentralen Stelle vorhanden ist, sondern dezentral bei Unternehmen, Beschäftigten, Konsumenten und anderen Marktteilnehmern verteilt ist. Dieses Wissen betrifft nicht nur statistisch erfassbare Größen, sondern auch lokale und zeitabhängige Informationen, die sich ständig verändern. (Cambridge University Press)
Daraus folgt nicht, dass der Staat keinerlei wirtschaftspolitische Entscheidungen treffen kann. Es folgt vielmehr, dass er bei der Auswahl einzelner unternehmerischer Projekte einem strukturellen Informationsproblem gegenübersteht.
Ein privater Investor trägt darüber hinaus unmittelbar das Risiko einer Fehlentscheidung. Gewinne und Verluste liefern ihm Rückmeldungen über die Qualität seiner Entscheidung. Bei staatlichen Förderentscheidungen ist dieser Mechanismus schwächer ausgeprägt. Verluste werden teilweise sozialisiert, während politische Entscheidungsträger zugleich Anreize haben können, sichtbare Projekte mit hohen Beschäftigungs- oder Regionalwirkungen zu unterstützen.
Die Public-Choice-Perspektive macht deshalb auf ein weiteres Problem aufmerksam: Politische Entscheidungsträger handeln nicht außerhalb von Anreizstrukturen. Projekte mit konzentrierten und unmittelbar sichtbaren Vorteilen können politisch attraktiver sein als Maßnahmen, deren Nutzen sich auf viele Unternehmen verteilt und erst langfristig sichtbar wird.
Das ist kein Beweis dafür, dass politische Entscheidungsträger grundsätzlich eigennützig handeln. Es ist vielmehr ein institutionelles Argument dafür, wirtschaftspolitische Entscheidungen so zu gestalten, dass Fehlanreize möglichst gering bleiben.
Die stärkste Gegenposition: Warum Industriepolitik trotzdem sinnvoll sein kann
Eine seriöse ordnungspolitische Argumentation muss allerdings die Gegenposition ernst nehmen.
Befürworter aktiver Industriepolitik können zu Recht darauf hinweisen, dass auch Märkte nicht automatisch zu volkswirtschaftlich optimalen Ergebnissen führen. Ein Unternehmen berücksichtigt bei einer Investitionsentscheidung nicht zwangsläufig sämtliche positiven Wirkungen, die seine Tätigkeit für andere Unternehmen oder die Gesellschaft erzeugt. Forschung und Entwicklung können beispielsweise Wissen erzeugen, das später von anderen Marktteilnehmern genutzt wird.
Hinzu kommen geopolitische Risiken. Eine hohe Abhängigkeit von einzelnen Lieferanten oder Regionen kann volkswirtschaftlich problematisch sein, obwohl die entsprechenden Importe unter normalen Marktbedingungen günstig sind.
Aus dieser Perspektive kann staatliche Industriepolitik durchaus eine Berechtigung haben.
Die ordoliberale Gegenfrage lautet deshalb nicht: „Gibt es Marktversagen?“ Natürlich kann es welches geben.
Die entscheidende Frage lautet vielmehr: Ist der konkrete staatliche Eingriff geeignet, dieses Marktversagen zu korrigieren – und sind seine Nebenwirkungen geringer als das Problem, das er lösen soll?
Damit verschiebt sich die Debatte von einer ideologischen Gegenüberstellung von „Markt“ und „Staat“ auf eine institutionelle Frage nach den jeweiligen Stärken und Schwächen beider Systeme.
Gerade hier liegt die Stärke einer ordnungspolitischen Perspektive: Der Staat soll nicht möglichst wenig tun. Er soll möglichst gut das tun, was nur der Staat leisten kann.
Was daraus für Deutschland folgt
Für Deutschland spricht dies für eine stärkere Konzentration auf allgemeine Standortbedingungen.
Dazu gehören wettbewerbsfähige und langfristig kalkulierbare Energiepreise, ein verlässliches Steuer- und Abgabensystem, schnellere Genehmigungsverfahren, eine leistungsfähige Infrastruktur, weniger unnötige Bürokratie sowie stabile wettbewerbliche Rahmenbedingungen.
Solche Maßnahmen haben einen entscheidenden Vorteil gegenüber selektiven Subventionen: Sie schreiben nicht im Voraus fest, welches Unternehmen oder welche Technologie gewinnen soll. Stattdessen verbessern sie die Bedingungen, unter denen zahlreiche Unternehmen eigene Investitionsentscheidungen treffen können.
Das ist gerade in einer Zeit technologischer Umbrüche von Bedeutung. Der Staat weiß heute nicht, welche Technologien in zehn oder zwanzig Jahren die erfolgreichsten sein werden. Unternehmen wissen es ebenfalls nicht. Ein funktionierender Wettbewerbsprozess besitzt jedoch die Fähigkeit, unterschiedliche Lösungen parallel zu erproben und erfolgreiche Modelle wachsen zu lassen.
Das spricht für eine Politik, die Wettbewerb als Entdeckungsverfahren ernst nimmt.
Die politische Bruchlinie
Damit entsteht eine grundlegende wirtschaftspolitische Alternative.
Die eine Position setzt stärker auf allgemeine Regeln, wettbewerbliche Märkte, steuerliche Entlastungen, Bürokratieabbau und langfristige Investitionssicherheit. Selektive Eingriffe sollen auf klar begründete Fälle beschränkt werden.
Die andere Position misst staatlicher Industriepolitik eine größere Rolle bei. Sie sieht in strategischen Investitionen, Subventionen und staatlicher Koordination Instrumente, um technologische Transformation zu beschleunigen, strategische Abhängigkeiten zu reduzieren und Investitionslücken zu schließen.
Keine dieser Positionen kann allein durch politische Überzeugung als richtig erwiesen werden.
Die ordnungspolitische Perspektive bietet hierfür einen wichtigen, methodischen Vorteil. Sie zwingt dazu, bei jedem staatlichen Eingriff nach dem konkreten Marktversagen, dem erwarteten zusätzlichen Nutzen und den möglichen Fehlanreizen zu fragen.
Zur empirischen Einordnung der ordnungspolitischen These
Die vorstehenden Überlegungen sind zunächst ordnungspolitischer und institutionenökonomischer Natur. Sie formulieren eine Hypothese über die Wirkungsweise wirtschaftspolitischer Eingriffe, stellen jedoch keinen vollständigen empirischen Nachweis über die Ursachen der deutschen Deindustrialisierung dar.
Eine solche empirische Untersuchung müsste verschiedene Erklärungsfaktoren voneinander unterscheiden und ihre relative Bedeutung bestimmen. Dazu gehören insbesondere die Entwicklung der Energiepreise, die internationale Wettbewerbsfähigkeit, die Nachfrageentwicklung auf wichtigen Exportmärkten, der technologische Wandel, die Produktivitätsentwicklung, demografische Faktoren sowie regulatorische und steuerliche Rahmenbedingungen. Erst eine solche Betrachtung könnte zeigen, welchen Anteil die Wirtschaftspolitik an der industriellen Schwäche tatsächlich hat.
Auch die Fälle Intel und Northvolt sind in diesem Sinne als Fallstudien und nicht als Beweise für eine allgemeine These zu verstehen. Ihr Scheitern kann unterschiedliche Ursachen haben und lässt für sich genommen keine Aussage darüber zu, ob Industriepolitik insgesamt erfolgreich oder erfolglos ist. Ihr ordnungspolitischer Erkenntniswert liegt vielmehr darin, ein strukturelles Problem sichtbar zu machen: Zwischen einem legitimen staatlichen Ziel und der Auswahl eines bestimmten Unternehmens oder Investitionsprojekts besteht ein erheblicher Unterschied.
Eine offene empirische Frage bleibt dabei, welches Gewicht die einzelnen Ursachen der deutschen Industrieschwäche tatsächlich haben. Die ordnungspolitische Argumentation dieses Essays setzt nicht voraus, dass wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen den überwiegenden Teil der Entwicklung erklären. Sie geht vielmehr davon aus, dass ihre Bedeutung für Investitionsentscheidungen und die langfristige Standortattraktivität häufig unterschätzt wird. Eine abschließende Bewertung müsste daher die Wirkung von Energiepreisen, internationaler Nachfrage, technologischem Wandel, Produktivität, Regulierung, Steuern und selektiver Industriepolitik systematisch voneinander unterscheiden. Gerade diese empirische Offenheit spricht dafür, wirtschaftspolitische Maßnahmen so zu gestalten, dass sie nicht auf eine bestimmte Erklärung der Zukunft angewiesen sind.
Schluss
Die deutsche Deindustrialisierung lässt sich nicht auf eine einzige Ursache reduzieren. Energiepreisschocks, internationale Konkurrenz, technologische Veränderungen, demografische Entwicklungen und unternehmerische Fehlentscheidungen spielen ebenso eine Rolle wie die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen.
Gerade deshalb sollte die These, Deutschland müsse seine industrielle Basis durch immer umfangreichere Einzelinterventionen sichern, nicht als selbstverständlich gelten.
Die Erfahrungen mit staatlich unterstützten Großprojekten wie Intel und Northvolt zeigen vielmehr, dass zwischen einem berechtigten industriepolitischen Ziel und der richtigen Wahl konkreter staatlich geförderter Projekte unterschieden werden muss. Die Fälle sind kein Beweis gegen Industriepolitik. Sie sind aber ein Hinweis auf die Risiken, die entstehen, wenn politische Ziele mit der Auswahl einzelner unternehmerischer Gewinner verbunden werden.
Der ordoliberale Ansatz bietet hierfür eine alternative Perspektive: Der Staat sollte vor allem jene Bedingungen schaffen, unter denen Unternehmen selbständig investieren, konkurrieren und Innovationen hervorbringen können. Dazu gehören funktionierende Märkte, verlässliche Regeln, Wettbewerb, Eigentumsschutz, offene Märkte und stabile Rahmenbedingungen.
Selektive Industriepolitik kann dort gerechtfertigt sein, wo ein konkretes Marktversagen oder ein nachvollziehbares strategisches Problem vorliegt. Sie sollte jedoch die Ausnahme bleiben und nicht zum Ersatz für eine grundsätzlich wettbewerbsfähige Wirtschaftsordnung werden.
Die entscheidende wirtschaftspolitische Frage lautet daher nicht, ob der Staat Industriepolitik betreiben soll, sondern wo die Grenze zwischen der Gestaltung einer wettbewerblichen Ordnung und der politischen Lenkung einzelner Investitionsentscheidungen zu ziehen ist.
Aus ordoliberaler Sicht spricht vieles dafür, diese Grenze enger zu ziehen.
Nicht weil der Staat grundsätzlich ein schlechter Akteur wäre. Sondern weil Wettbewerb, Preise und dezentrale unternehmerische Entscheidungen über eine Form von Wissen verfügen, die keine zentrale Instanz vollständig ersetzen kann.
Eine Rückkehr zur Ordnungspolitik wäre deshalb keine Rückkehr zu einem Staat, der sich aus der Wirtschaft zurückzieht. Sie wäre die Rückkehr zu einem Staat, der seine wirtschaftspolitische Aufgabe vor allem darin sieht, die Bedingungen für Wettbewerb zu sichern, statt den Wettbewerb selbst durch politische Auswahlentscheidungen zu ersetzen.
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